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基于 PPP 模式建设连云港海绵城市的研究

来源:未知   作者:李西贝   时间:2020-04-22    点击:
   

 

PPP 模式具有经济高效率、时间高效率、财务稳健性等优势,成功弥补了海绵城市无经营性现金流的弱点。因此,采用 PPP 模式建设海绵城市,在引入社会资本参与公共项目的同时,提高了公共产品质量和服务水平,也解决了政府盲目举债的问题。本文针对江苏省连云港城市现状,深入分析,从公共部门决策、私人部门决策以及公私合营决策三个方面提出基于 PPP 模式建设连云港海绵城市的具体对策,从而促进连云港海绵城市建设。

一、     PPP 模式建设连云港海绵城市的现状及问题分析

近年来,连云港在海绵城市建工程实践中取得了一定的成绩,其中连云港市开发区创智绿园、临洪河口省级湿地公园等项目入选江苏省海绵城市示范项目。PPP 模式建设海绵城市的理念在许多的城建项目中都得以体现,但目前仍无实质性进展,连云港在积极地探索如何将 PPP 模式应用于面源污染控制、盐碱地降盐排盐及雨水回收利用等系统建设。

(一)未深入推进 PPP 模式建设方案

从现行连云港海绵城市推进过程中,市政府提出:要积极推进 PPP 模式,而且建立政府与社会资本风险分担、收益共享的合作机制,采取明晰经营性收益权、政府购买服务等多种形式,鼓励社会资本参与海绵城市建设和运营等。但 PPP 模式未引起足够重视,没有进一步研究部署,未能够深入推进,落实到整体的项目规划上来。尽管在颁布的文件中,连云港市政府也提出可通过项目自身的经营性收益权等多种形式,来吸引社会资本参入连云港海绵城市建设运营中,但在实际过程中,并未在政府购买上给予支持,财政预算并未纳入此部分资金,未深入推进 PPP 项目落地。比如,创智绿园项目,就目前已经开工的项目融资方式来看,仍然选择地是传统投融资方式,同时,未加强与商业银行的紧密联系,抓住时间 窗口,抢占机遇,推进 PPP 模式的落地。目前创智绿园项目均为传统的委托代建模式,并未引入社会资本以及商业银行贷款,均由连云港市财政拨付至代建单位, 这无疑加大了财政负担,也导致项目历时长、效率低。

(二)未全面促进社会资本广泛参与

从试点片区任务分工来看,应用 PPP 模式建设连云港海绵城市建设的主要问题是侧重 PPP 模式中一个 P 即政府机关和融资平台,所谓的社会资本只有少数的房企,没有引入更多的社会资本参与,而 PPP 模式中优势显著的明晰经营性收益权、政府购买服务等多种形式没有真正实现。结合连云港市目前经济状况来看,承建主体仍是政府融资平台角色,并不能摆脱为政府举债的实质。而连云港社会资本主要为医药制造业、化工行业及房地产行业,而这些行业的企业无法在基于 PPP 模式海绵城市建设中做出社会资本基础设施效率高的贡献,而制造业、建筑业 以及高新技术行业的缺失成为基于 PPP 模式建设连云港市海绵城市一项致命弱点。

二、    基于 PPP 模式建设连云港海绵城市的具体对策

(一)改进公共部门的管理与服务

 1、明确规划目标,建立考核机制。海绵城市建设的难点除了涉及项目众多、专业知识性强以外,还有其系统性也是一大难题。因此在基于 PPP 模式下海绵城市建设时,连云港市政府还需因地制宜地根据城市现行的雨水系统、雨水环境等不确定性进行提前科学规划,针对重点项目、紧急项目、高效项目,优先设计、实施。在规划时,还需充分考虑研究项目之间存在的关系以及能否通过这些关系顺利使海绵城市建设达到预期绩效,能否使 PPP 项目顺利落地。然而,从前期其他城市对海绵城市 PPP 项目建设的情况来看,因专业知识的局限性,对城市水环境系统的关系缺乏透彻了解,导致海绵城市建设的错综复杂,各子系统之间分离,缺乏衔接性。连云港市政府在规划和设计应用 PPP 模式建设海绵城市方案时,应整体性考虑源头能力、污染控制能力、雨水调蓄以及污水处理等诸多板块,完善规划方案,并将其列入连云港市城市整体规划方案中,从整体角度出发,综合制定各子项目系统实施方案。

 2、细化管理模式,提升运营绩效。连云港公共部门应在海绵城市建设初期,结合连云港城市自身水资源丰富、房地产多等特点,应用 PPP 模式建设海绵城市,明确政府职责及建设思路,细化 PPP 模式建设连云港海绵城市管理模式。

3、完善金融市场,锁定融资成本。从商业银行授信政策来看,对应用 PPP 模式建设连云港海绵城市,即以新成立的项目公司作为融资主体,并通过经营性收费收入作为项目自身还款来源的授信方案是予以支持的。应用 PPP 模式建设连云港海绵城市建设,在缓解全资民营企业融资难的困境的同时,也解决了政府补助效率慢的缺点,从而抢占时间窗口,实现早日完工。

从资本市场上看,表外贷款、直融产品将成为 PPP 项目融资的首要选择。在未来应用 PPP 模式建设连云港海绵城市过程中,公共部门还需进一步了解金融市场,适时引入商业银行、证券公司等专业化企业,对资产管理进一步咨询,完善金融工具,锁定融资较低融资成 本,提高社会公众利益。

 (二)改进社会资本的管理与服务

 1、完善回报机制,降低维护成本。社会资本与政府不同点在于,企业以追求利润最大化为目的。海绵城市项目基本均是以公益性、项目自身无现金流的面貌出现的,本质特点是缺乏直接、稳定的现金收益。虽然公共部门在招标过程中将公益性项目配备相应的部分具有现金流量的经营性项目打包出售,但经营项目所获得的收益远远不足以覆盖在建设过程中所需投入的成本。在 PPP 模式下建设连云港海绵城市过程中,最吸引社会资本参与的仍然是连云港市政府针对公益性项目的所付出的购买费。在PPP 模式下建设连云港市海绵城市时,连云港市政府采用可用性付费会是一定的,而社会资本为了获取更多的利润,只能通过不断完善项目回报机制,提升运营维护绩效,降低运营维护成本。构建一种综合的项目绩效考核体系,完善项目回报机制,把项目公司绩效与连云港市政府支付费用挂钩,从而在满足连云港市政府与社会公众需求的同时,实现项目回报最大化。

 2、提升专业素养,建立培训机制。在应用 PPP 模式建设连云港海绵城市过程中需运用到水利技术、法律、财务等等专业化知识,而现根据连云港市人才培养现状,不存在这样集聚一身的人才,这也要求连云港的社会资本在人才培养方面,要全面化。必须建立一支具有专业技能的高素质人才团队,同时建立起专门的技术咨询团队和商业咨询团队。事实上,社会资本中每个团队都具有技术人才、商业人才、法律人才、财务人才。社会资本还需建立相应的培训机制,在术业有专攻的基础上,更大可能性的多了解其他方面的知识,提升自身专业素养。这样才能够适应不同的建设需求,也能够在招标上获取更多成功的可能性。

 3、规范管理模式,创新融资渠道。采取 PPP 模式建设海绵城市,不仅是为了解决连云港市政府的财政紧张局面,更重要的是借助社会资本的专业和创新,来提高公共产品的供给效率。而连云港海绵城市建设在在后期的运营维护以及管理上,也存在着运营风险、资金风险、维护风险等情况。因此,在后期社会资本还要规范海绵城市的管理模式,拓展自身的盈利空间,并在 PPP 项目融资渠道上实现创新,在特许经营过程中充分发挥其主观能动性,通过管理或技术创新, 不断降低其运营成本,同时,在资金方面,给予建设保证。   

(三)完善政府与社会资本的合作

 1、明确政府与社会资本合作定位。对第一个 PPublic),政府要学习做减法。这就是简政放权,从而吸引社会资本追求利润最大化,充分释放和激发其自 身活力和动力。而连云港市政府则应充分发挥主导智能,建立相关的规章制度,建立市场监督体系,对整个项目进行动态监督管理,发挥监督管理职能。对于第 二个 PPrivate),社会资本要不断地做加法,应当在新的发展背景下,努力适应连云港市场变化趋势,感受市场发展的状态和规律,提升自身的竞争实力,走 具有连云港特色的商业模式和商业道路。

    在建设海绵城市初期,连云港市政府应充分发挥宏观调控功能,授权社会资本提供运营周转后的配套设施服务,如物业管理、绿化建设等,从而通过延长价值链,创造现金流、补偿社会资本项目公益性,从而形成良好的市场环境,构建连云港有序的市场体系。

2、制定政府与社会资本合作方案。在建设海绵城市过程中,需制定政府与社会资本合作方案。主要表现在:  

第一,政府应当进行有效的管理和规划,拿出一套有效的合作方案,明确其中的各项条款,加大执行力度。第二,应当制定相关的政策吸进社会资本的参与。为了吸引免检资本的参与,首次应当对项目进行合理的预算和估计,由专业的学 者对其进行严格的定性、定量分析,在一定程度上保障海绵城市项目的公开公正公平,无论是技术层面还是经济层面都具有一定的透明度,同时社会资本之间的竞争应当在法律允许的范围之内,选择实力雄厚的投资人,对后期项目进行监督 和管理,从而保证项目的质量。

 3、建立政府与社会资本合作机制。公私合营即政府与社会成本成立的项目公司,在应用 PPP 模式建设连云港海绵城市过程中,建立健全公私合营机制具体表现在:

一是要制定合理有效的绩效考核体系。绩效考核,是海绵型城市 PPP 项目至关重要的一项,决定着项目的成败,但是与此同时,这一项目也是其中最难控制和规划的项目,必须参考实际的情况才能做出相应的规划。作为 PPP 项目服务的执行者,社会资本应充分发挥效率优势,通过科学合理的绩效考核体系来对项目边界进行具体的划分,海绵型城市进行项目的规划和打包等,同时根据水资源对连云港的影响,全面的考虑运行时间、运行效率、监测难度各项指标,在基于 PPP 模式建设连云港海绵型城市的同时,为企业自身开发副产品,增加收益来源。

二是要加强海绵城市建设的资金支持。连云港市政府对海绵城市应像棚户区改造一样大力支持,研究国家政策,抓住机遇,积极向上级政府申请补助资金, 同时吸取国外发达国家建设经验,举一反三。就目前来看,国家颁布了有关于应用 PPP 模式建设海绵城市将得到一定的补助,采用 PPP 模式建设海绵城市达到一 定比例,将补助分层补助金的 10%。国家政策性银行给予海绵城市贷款期限、贷款利率上的贷款支持。但总的来说,中央财政支持与政策性银行、商业银行的长期贷款是我国海绵城市建设的建设资金主要来源。这与国外的发达国家相比,显得较为单一。主要表现为:在 PPP 项目公司层面,项目公司进行融资的方式主要包括股权融资和债权融资两种。股权融资即将 PPP 项目公司参与建设并进行后期运营管理的项目公司的 股权以质押或公开发行等形式,获取融资的方式。债权融资,则将 PPP 项目在金 融机构或债券公司等在货币市场或资本市场进行贷款的融资方式。其中 80% 90% PPP 项目公司是以债权融资的形式进行。结合我国各部委办局的政策文件来看,已对 PPP 项目公司提供股权和债券融资的退出渠道,然而并没有明确的规定条款,也没有明确的金融政策,所以从本质上无法支撑金融融资;在税费政策层面,国外发达国家还在税收政策等方面予以 PPP 建设海绵城市支持。如德国补助私人雨水制度,就是在税收上给予海绵城市建设的支持。对已建设海绵城市雨水管理系统的免税,而增加收取未建立海绵城市的私人排水费。根据我国国情,这点是无法达到的,但也可参照收税的方式,增加污水处理费,并对污水处理费用进行分阶收取,这样督促排污较多的企业自行加入雨水排污装置,在一定程度上,减少海绵城市建设负担。政府在推动 PPP 海绵型城市项目的运行过程当中,就要加强政府内部的信誉,减少信誉不良的情况出现。如同财政部出台的上下级扣款机制,就是为了防止政府出现违约行为,切实的保障企业的合法利益。

三是要建立健全规章制度,完善市场机制。完善的规章制度、公平的市场竞争机制,是应用 PPP 模式建设连云港海绵城市可持续建设与运行以及社会资本广泛参与的基本条件。规章制度对于市场的约束力能够帮助连云港市场更好地运行,也能够保障连云港市政府在当地市场更好地履行监管的职能。这也是提升连云港应用 PPP 模式建设海绵城市与运行管理效率的前提保障。

 


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